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国际自然区内矿业权处置的十大特点

※发布时间:2019-11-15 23:53:16   ※发布作者:habao   ※出自何处: 

  自然区内矿业权处置是一个世界性问题,背后反映的是如何处理资源开发和的关系。报告提出了经济建设、建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局,是对实现什么样的发展以及怎样发展这一重大战略问题的科学回答。如何在“五位一体”总体布局处理资源开发和关系是我国经济转型所须解决的问题,而自然区内矿业权是其中一个重要问题。梳理分析美国等其他国家处理自然区内矿业权的做法及背后考量,其充分考虑经济、、文化、、社会等多重因素的处置模式值得我们借鉴。

  截至2017年9月底,全球有超过23万个自然区,其中21万个以上自然区位于陆上,占陆地面积15%左右。据世界资源研究所等机构估算,全球现有约75%的探矿和采矿区位于自然价值高、流域压力大的地区;25%以上的矿业项目位于自然区10 km半径内;世界遗迹区中有25%受矿业项目影响。很多矿业国存在自然区与矿业权重叠现象。比如墨西哥国家公园中有1 600多个矿业权,自然区中有10%左右的面积与矿业权重叠;巴西亚马逊自然区中30%的面积与矿业权重叠;秘鲁亚马逊自然区中17%与油气矿业权重叠;菲律宾有一半以上的勘查和采矿特许权与高度生态区重合等。就如何处置两者关系始终存在争论。以2017年为例,美国总统特朗普要减少自然区面积,解除某些类别的自然区采矿;巴西总统发布政令允许亚马逊森林采矿,因多方反对撤回;菲律宾环保部门决定露天采矿;拟修改《油气资源法》,允许在海洋地内进行油气开发;哥伦比亚要大幅增加自然区面积且终止新建自然区内的矿业权;也迫于工业界压力,搁置建立西州海岸海洋地计划,签发了地震勘测许可证等。这些抉择的背后既有党派竞争因素,也有经济、等其他因素。

  自然区内或采矿是普遍性。就哪级可设置自然区、哪个自然区可以进行矿业活动根据影响大小,决策部门也会由高向低呈阶梯式排列。以美国为例。美国、总统及内政部长均有权某些土地内的矿业活动,以该区域的科学、风景、历史、生态、、空气、水或考古资源的价值,或用于特殊用途或为特定的公共目的或方案预留该土地。只有有权通过立法哪些土地永远采矿;只有有权决定区内矿业权退出。总统可根据《遗迹法》决定收回哪些联邦土地采矿。内政部一旦授予了矿业权,其只有暂停执行矿业权的,通常没有收回矿业权的,这种暂停涉及到比如区的期,或需要时间评价矿业活动对生态的影响等。内政部最多可暂停20年对某些区域发放矿业权(美国联邦第30章209条)。

  在阶梯配置的同时,要求程序公开。一是自然区信息公开。公示自然区及其限定条件是自然区主管部门的义务。如哥伦比亚省,公园设立要在土地登记簿、有测绘局长签字的文件或通过、公告公布。等国建立自然区信息系统,可网络查询到每个自然区的范围、坐标、地形图、事项及法律依据等,自然区监管部门要提供咨询服务。

  二是在进行自然区内矿业活动决策时要公开征求意见。以美国为例。就美国黄石公园周边是否允许铀矿开采的决策中,评价过程涉及广泛的参与,包括部落、组织、矿业界、州和地方及其他利益相关人等,收到来自全球92个国家的81 000余份。其发布的影响声明草案收到297 000份。这些都需要在环评报告中考虑。完成环评后,2012年,美国内政部部长肯萨拉萨尔宣布20年内暂停在大峡谷周围100万英亩的范围内新设铀矿请求权,以后可根据情况延期。

  自然区建设代表的是生态公共利益,在自然区内或矿业活动是国际自然区立法的总体趋势。然而因矿床的不可移动性、矿产资源稀缺性和不可再生性,矿业涉及前期投资额巨大、勘查投资项目成功率极低(不及1%)以及矿业用地的有限性和临时性(通常占全部土地面积的1%左右,我国居民点和工矿用地占地表面积3.3%),加之矿业承载着为国家提供资源保障、增加收入、提供就业、促进偏远地区发展等公共利益,因此自然区建设作为一项公共利益决策,需要考虑矿业的公共利益。美国、、等国家在进行自然区划定时,要对压覆矿床及正在进行的矿业活动情况进行评价。综合美国、英国、、、、南非等国家的情况,其评估主要包括根据现有资料,对拟建自然区的矿产资源潜力、矿业权属状况及已发生的勘查开发投资进行分析;对矿产资源潜力及矿业开发对经济社会的影响进行详细评价,作为衡量自然区建设的机会成本依据;对自然区内涉及战略性和稀缺性的矿产项目进行评估;对自然价值进行评估并与矿业公共利益价值进行对比分析。

  国际自然联盟将自然区分为严格自然区、荒野区、国家公园、自然遗迹、生活/管理地区、陆地海洋景观和资源管理区等六类,并各国在立法中在前四类自然区中从事矿业活动,在后两类自然区中遵守严格从事矿业活动。美国、、等国家在自然区划定及是否允许采矿梦见偷东西被发现决策中,根据自然区功能个案决定是否允许进行矿业活动及允许哪类矿业活动。在自然区的划定中,会根据矿产资源赋存状况和经济社会价值的评估结果对自然区进行范围或级别方面的相应调整。比如西澳州环保局成立后,对拟建区评估的结果是,在454个区中,有123个有矿业或石油权益,通过调整区边界或更改等级解决两者兼容,最后只剩8个矿业权仍位于区。此外,还对B级和C级区进行调查,将936个区中672个无矿产资源潜力的升为区。北领地的游侠铀矿是南半球最富的铀矿,在建卡卡杜国家公园时,就把该矿排除在国家公园外。1983年,西州在卡里基尼山脉国家公园授予了金矿采矿租约。1984年,西州就其对这些租约上的冲击型金矿开采投资发布报告,在国家公园宣布后,只有在采矿租约涉及战略矿产以及矿产资源稀缺且价值高的情况下,才允许从事矿业活动。

  如果在矿业活动中对会产生较大的负面影响,但权衡各项公共利益后仍决定进行矿业开发而终将对造成较大的情况下采取措施,将会确保自然区面积占补平衡及相应提高其他自然区级别。比如在,自然区内能否采矿的决策主要涉及、环保部和主管矿业的贸工部。如果评估和征求意见表明矿业活动不会对自然区生态价值产生较大负面影响,贸工部可授予矿业权,批准建立采矿区;如果结论是将产生较大的负面影响,则贸工部需将此提交给上级。可通过全体大会决定是否出于必要的原因允许项目进行。在自然区开发对生态有较大影响的情况下,如果出于社会经济利益比如就业等的考量,确需损害一部分生态价值允许采矿,则需要对的生态予以补偿,补偿方式可有很多种,比如扩大区面积、提高栖息地级别或提出建立新的自然区等。

  为切实自然区,美国、、等国采取多种手段尽量减少自然区内矿业权的数量,其结果是尽管未明确矿业权退出,但也实现了大幅减少自然区内矿业权的目的。这些手段包括实行更严格的标准、清理无效矿业权、鼓励和劝说矿业权人放弃矿业权或缩减矿业权面积、由公益机构补偿矿业权人投资后放弃矿业权、置换他处矿业权、对自然区内矿业权征收更高的金等。比如根据昆士提议作为国家公园和地区公园的地区勘查许可的更新政策,矿业权人可在任何时间自愿削减矿权地,包括放弃重叠区内的矿权地。地热矿权人可在任何时候提出自动放弃在提议的区内的矿业权。该法也鼓励人主动同联系,协商解决方案。如果能在变更前提出自动放弃矿业权,部门将考虑对由同一矿权人持有的该区域外类似矿业权一个放弃假期(relinquishment holiday)。2014年,西澳州设立最大的国家公园金伯利国家公园,该公园所包括的米切尔地台区涉及5亿t铝土矿储量和14个采矿租约。2015年,力拓和美铝主动放弃西州新矿山开发计划,同时同意支付约75万澳元用于复垦。力拓、美铝出于树立企业社会责任形象及项目经济情况本就不好的原因,主动放弃了矿业权。2014年,美国通过《北福克流域保》,将从蒙大拿州撤出43万英亩联邦土地,永久矿业活动和其他自然资源开发。在美加合作进行北福克流域自然区建设中,加方探矿权人在获得公益组织协会资助的勘查投入补偿后放弃探矿权,而美方探矿权人也在议员的劝说下很快退出80%以上的探矿权。美国公司之所以放弃,有自然因素,但更主要原因是美国此前法院裁决说明,如果不进行充分分析,这些租约难以持续,既然如此,还不如主动退出。而置换是用区外矿业权置换区内矿业权,比如Crown Butte矿业公司放弃其在黄石公园矿业项目,置换一块价值6 500万美元的联邦土地作为补偿。正是采用各种手段,使区内矿业权大幅减少,比如美国1990年30万英亩国家森林土地不许新设矿业权时,有5 000多个有效矿业权,而目前只剩下少数矿业权。

  在已建自然区中划定矿产区,矿产资源免遭贫化。如英国在区中还有矿产区,主要为免于受地表项目。国家规划政策框架要求当地矿产规划机构划定矿产区并采取合适的政策。专门设立国家公园矿产规划局,该局的工作并不是去判断是否最终要进行采矿,而是要说明该区域存在重要矿产资源,进而确保在土地相关规划中,矿产资源情况得以考虑。如其2010年采用了湖区国家公园核心战略,政策CS30了政策原则是要国家公园内的矿产资源。指出“我们将矿产资源,避免因其他形式的开发使矿产资源不必要地贫瘠化”,这些工作将会使用最佳可获得的地质和矿产资源信息,比如英国地质调查局的矿产资源划线数字化信息等。其划定了对国家和当地具有重要意义的特殊矿产,包括砂砾、石灰石、火成岩和变质岩、页岩等。每年有报告并监督开发计划实施效国。英国在管理机构的设置上多数公园局就是矿产规划局。在矿产区进行某些非矿活动需要得到规划许可,确保这种非矿活动不会减损矿产资源的整体价值。在所有土地利用和空间规划决策中都将考虑这个问题。如此做的主要原因是,因矿业活动的是不可选择的,只能在有矿的地方开采,因此矿产必须受到,避免非矿开发使其贫化。为确保矿产资源得到,英国了很多具体工作步骤,包括使用最佳可得信息、向矿产机构和其他相关部门咨询划定矿产区;在政策图件上划定矿产区;采纳明确的开发管理政策,说明需要如何处理矿产区的非矿开发,需采取何种行动申请,解决失去开采资源能力的风险。

  美国、、等发达国家在自然区相关立法中均自然区设立前存在的矿业权继续有效,而且在矿业权人满足条件时予以续期和变更。比如《和生物多样性保》,“对联邦区的优先使用权继续有效”,在联邦区设立前的土地或海床上的矿业权将继续有效,而且在满足“经部长书面同意;并服从部长决定的任何条件”的情况下,可更新或延期。

  由于资源开发和利益冲突明显,因此无论如何决策都可能导致行政诉讼,涉及外商投资企业的情况下,还可能引发国际仲裁申请。从国外发生的诉讼看,主要涉及:一是对自然区创设和划界的程序非法之诉;二是对取消矿业权之非法征收之诉;三是发布在某些自然区内停发矿业权之任意行政之诉;四是矿业权人无法获得林业等其他许可之变相征收之诉;五是自然区采矿导致的环保失职之诉等。正是在这些诉讼中不断完善相关立法。

  比如美内政部暂停发放黄石公园附近新设矿业权就引发美勘查采矿协会、国家矿业协会、核能机构、亚利桑那-地方经济联盟,Quaterra资源公司等企业对内政部提起诉讼。

  这些案子最后被合并成一个案子Yount v.Salazar (933 F.Supp.2d 1215 (D.Ariz.2013))。其主要基于美国地质调查局和土地管理局未准确评估矿业权撤出区可采矿床的数量和规模,因此对其影响评价的分析基于有缺陷的假设;影响评价分析对铀矿开采会引发大型影响缺乏结论性,反而发现影响可忽视或不能确定;根据原著民部落在区中宣布传统文化财产或圣地的,违宪地将这些原住民部落的于所有其他教的之上。2014年9月30日,法院作出有利于内政部的裁决后,原告又提起上诉。通常,国外的裁决不会直接决定是否撤销矿业权或者撤销矿业活动。比如在2016年爱达荷州联盟对美国林务局因其批准美国矿业公司(AIMMCO)发放采矿许可(批准采矿计划)一案中,在该采矿计划中,森林服务局允许其在3年中,每个夏季571次卡车出入荒野。该公司还将使用自卸卡车、推土机、钻机等。原告其违反了《荒野法》(要求对指定的荒野采矿作业进行特殊)、《国家森林法》和《国家政策法》,希望法院裁决公司的采矿计划无效,美国地区法院裁决森林管理局没有满足法律的标准,需要进一步努力工作,以和荒野价值。

  因立法精细程度不同,自然区内矿业权处置有关的裁决涉及行政裁量权和司法裁决之间的分配等复杂关系也不同。在这些诉讼和仲裁中,共同特点也是争议的焦点主要集中在决策支撑的科学依据是否充分。具体包括比如某采矿是否对生态造成不可恢复的负面影响;要的自然区的生态价值是否大于矿业活动带来的综合价值等。

  因自然区划界定级已考虑矿业利益,以及国外自然区并不绝对矿业活动,加之矿业权征收涉及公共财政,程序复杂且易导致纠纷等,所以因自然区设立而大范围征收矿业权的做法易被认为过于、政策没有针对性及无谓提升自然的成本等,所以并不多见。尽管如此,由于在严格的自然区严禁采矿,因此征收之事时有发生。美国、、、南非等通过司法裁决及立法自然区的主管部门或更高层次有权对自然区内的矿业权进行征收,对征收补偿有粗细不一的。

  直观上,矿业权征收补偿决策面临的主要是权衡公共利益与私人利益,但因私人利益过度侵害会导致公共利益损害,因此本质上仍是两项公共利益间的权衡。要在矿业权征收带来的公共财政支出、自然价值以及未能充分补偿对社会公平效率的损害所带来的公共利益损失之间权衡。实际处理这些问题较复杂且争议很大,涉及终止矿业权是征收还是管制;对矿业企业来说终止矿业权风险属于矿业高风险题中之意还是为公共利益做出的进而应由纳税人买单;探矿权是公共资源之行政合同还是受的财产权;未发现的探矿权是否是财产权;征收标准应是重置成本还是公平市价等。从目前掌握的资料看,未见千篇一律的标准,总的看,低级探矿权不受,比如美国未导致发现的探矿权不属于的财产权,也有类似,但实际操作中,探矿权人多少能得到些补偿。采矿权征收补偿上,哥伦比亚省采用公平市场价值,而美国主要是寻求矿业权人私益与公益之间的平衡。

  过去人们普遍认为自然利益在划定自然区时较随意、程序上缺少咨询且更新速度太慢,手段也过于,认为矿业界是生态的坏典型。因自然与利益集团利益分化严重进而矛盾也很大,各自推动工作都很困难,导致两败俱伤。近年来两种利益代表正在可持续发展的共识中从不同层次上增进对话与合作。

  一是全球层面上,分别代表自然区利益和矿业利益的两个最大的国际组织即国际自然联盟与国际采矿金属理事会从2003年开始就矿业与生物多样性等议题展开正式合作,并于2014年底合作发布《生物多样性绩效评价》《国际采矿金属理事会采矿和生物多样性最佳实践指南》等文件,两者合作逐步深入;二是国家层面上,矿业部门越来越多和越来越深入地参与自然区划界、政策制定过程;三是在科研界,随着生态地质学等学科的兴起,地质调查和矿产资源勘查为自然区研究提供支撑,也弥补了自然区调查经费不足等问题;四是企业层面上,矿业企业资助自然区建设或通过定制性复垦协助创设自然区案例时有发生;五是金融机构方面,如HSBC决定不给位于世界遗产地的能源项目提供金融支持。国际金融公司所制定的标准也使得在自然区进行开发的项目很难获得贷款;六是废弃矿山因其独特地貌和地下数百米深的空穴、露天采矿后形成的锅状湖、留下的矿山设备设施等,已成为景观、生物栖息、探险运动、游乐、教育科研等地点,为自然区增添了新的色彩。英国威尔士的雪墩国家公园就曾是废弃矿山,因其特殊地貌而成为动植物栖息地以及地下探险点。

  国际上存在很多跨境自然区,因在这类区域中安全利益不同,因此在处置这类自然区内矿业权问题时更多地着眼于利益。另外在原著民地区,则考虑哪一种选择更利于文化的传承。比如挪威和俄罗斯交界处的北极小镇斯瓦尔巴,早在冷战时期,苏联就担心该地区被挪威或其北约盟国用作军事,苏联和该国在矿业城巴伦支堡的工作就是形势,报告任何可疑行动。冷战结束后,俄罗斯在斯瓦尔巴的政策没有改变,仍是让斯瓦尔巴去军事化。2001年,挪威公布《斯瓦尔巴环保法》,提出在该地区建立荒野区,所提议的科尔斯贝自然区内有大量煤炭储量,与俄罗斯特拉斯特阿克提库格国有煤矿公司要新建的煤矿山恰好重叠。俄罗斯方面认为挪威是希望通过自然区建设俄罗斯在该地区的存在,而俄罗斯之所以在该地区开采煤矿就是一种应对手段。另外,在智利等国家,因原著民地区缺乏就业机会,导致人口不断流出,从而到文化传承,在这样的自然区允许采矿,有利于为原著民提供工作机会,进而提升经济活力,促进文化传承和发展,这种情况下,矿业活动就成为保存原著民文化的抓手。

  以上分析表明,国外在处置自然区内矿业权问题中,在坚守生物多样性优先的战略方向的同时,要充分考虑矿业活动的特点及其所承载的公共利益,决策中综合考虑社会、经济、文化、等多方面因素,程序上遵循公开透明及依法。

  

关键词:国际矿业
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